Barcelonatreffen: Verhandlungspositionen für Klimagipfel in Kopenhagen geklärt

8.11.2009 Im kommenden Monat stehen die Parteien der UN-Klimarahmenkonvention in Kopenhagen vor der Aufgabe, eine Nachfolge für das Kyoto-Protokoll zu finden, welches 2012 auslaufen wird

Auf Ihrer letzten Sitzung vor dem Kopenhagener Gipfel haben die Unterhändler der Regierungen in Barcelona ihre Verhandlungsposition bezogen. Bestehen Chancen für eine Einigung? Wo liegen die Trennlinien zwischen den Ländern? Woran wird der Erfolg des Klimagipfels zu messen sein?
Lesen Sie hierzu die Einschätzung von Prof. Reimund Schwarze vom Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ), Leipzig.

In den Startlöchern

Nach den Verhandlungen von Barcelona sind die Verhandlungspositionen für den Klimagipfel in Kopenhagen geklärt

Der Gipfel von Kopenhagen findet nach einer Serie von Treffen auf hoher und höchster Ebene der UN und der Industriestaaten in diesem Jahr statt, auf der kaum Verhandlungsfortschritte erreicht wurden - bis auf einen wichtigen Punkt: Die Weltgemeinschaft ist sich darin einig, dass verhindert werden muss, dass die globale Durchschnittstemperatur langfristig (bis 2100), um mehr als 2°C gegenüber dem Niveau des vorindustriellen Zeitalters ansteigt. Das scheint wenig, ist aber ein Durchbruch im Vergleich zum Kyoto-Protokoll, das kein langfristiges Ziel kennt und nur ca. fünf Prozent der Treibhausgasemissionen der Industrieländer bis 2012 vermeiden hilft. 2°C in 2100 bedeutet, dass weltweit 50% der Emissionen an Treibhausgasen bis 2050 eingespart werden müssen, sogar über 80% in der Industrieländern, wenn den Entwicklungsländern noch eine Phase des Emissionszuwachses erlaubt wird. Zugleich berichten Klimatologen, dass die globale Klimaerwärmung viel schneller voran schreitet als bisher angenommen, so dass wir auf dem Weg zur Stabilisierung in 2100 mit einem Anstieg von mehr als 2°C rechnen müssen. Die globale Erwärmung zeigt bereits heute erste Auswirkungen wie steigende Meeresspiegel, schmelzende Gletscher und Polkappen, und einen höheren Säuregrad der Meere. Anpassung an den Klimawandel wird damit zu einer gleichberechtigten zweiten Säule der Verhandlungen in Kopenhagen. Wir stehen vor der doppelten Herausforderung, weiteren Klimawandel dringend verhindern zu müssen und uns mit dem unvermeidbaren Klimawandel zu arrangieren. Eine schwierige Ausgangslage für internationale Verhandlungen mit vielen Verstrickungen.

Worum ging es bei den Verhandlungen in Barcelona?

Vom 2.-6. November verhandelten die Delegierten der Unterzeichnerstaaten der UN-Klimakonvention und des Kyoto-Protokolls in Barcelona, nachdem sie sich bereits zuvor in diesem Jahr in Bonn und Bangkok getroffen hatten. 'Climate Change Talks' dieser Art auf hoher und höchster Ebene im Vorfeld von Gipfeltreffen sind üblich und dienen dazu, den Verhandlungen dem Gipfel eine Grundlage zu geben und die Positionen der Länder im Vorfeld abzuklären. In dieser Hinsicht haben diese Treffen einiges voran gebracht. Die bereits in Bali eröffneten zwei Pfade zur Verhandlung 1) eines Nachfolgeabkommens zum Kyoto-Protokoll für die Industrieländer ohne die USA und 2) für weltweites Abkommen mit dem Ziel der langfristigen Emissionsbeschränkung unter Einschluss der USA und der großen Emittenten in den Schwellenländern, insbesondere China und Indien, wurden ausgearbeitet und die Positionen der Staaten dazu konkretisiert. Bereits seit Mitte Mai gibt es Textvorschläge für ein Kyoto-Folgeabkommen und ein neues internationales Abkommen für die langfristige Zusammenarbeit unter der Klimarahmenkonvention. Die voluminösen Texte bestehen aus vielen aneinander gereihten Optionen resultierend aus den Vorschlägen der Staaten, die im Rahmen der 'Climate Change Talks' verhandelt wurden und in dieser Form in den Hauptverhandlungen in Kopenhagen aufgerufen werden.

Wie stehen die Chancen für eine Einigung in Kopenhagen?

Die Hauptthemen bei den Verhandlungen in Kopenhagen stehen damit fest:
+ Ziele für die Emissionsreduzierung in den Industrieländern
+ Maßnahmen der Emissionsreduzierung und zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels in den Entwicklungsländern
+ die für diese beiden Ziele notwendige Technologie- und Finanzkooperation der Schutz des Regenwaldes
In den zentralen politischen Fragen - wer reduziert wie viel, wer zahlt wie viel - stehen die Chancen für eine Einigung nicht gut, weil die Positionen der Länder weit auseinander liegen, wie die Tabelle für einige Hauptakteure zeigt.
Beteiligte und Beobachter rechnen daher mit einer Vertagung der Verhandlungen auf eine Folgekonferenz im nächsten Jahr. Das wäre nicht das erste Mal der Fall. Bereits im Jahr 2000 wurde ein Weltklimagipfel nach erfolglosen Verhandlungen in Den Haag unterbrochen und ein halbes Jahr später in Bonn erfolgreich fortgesetzt. Wichtig für den Erfolg von Kopenhagen wäre allerdings ein klares politisches Signal der Staatsoberhäupter bzw. Ihrer Delegierten, dass die langfristigen Ziele zur Klimastabilisierung mit kurz- und mittelfristigen Zielen in den Industrie- und Schwellenländern verbindet. Hier tut sich noch eine große Lücke auf. Der G8-Gipfel in Italien (8.-10. Juli) und das sich anschließende Treffen der großen Industrie- und Schwellenländer hat mit dem Ziel der Halbierung der weltweiten Emissionen bis 2050 dafür ein erstes wichtiges politisches Signal gegeben. Dessen Verbindung zu den Zielen eines Kyoto-Folgeabkommens auf der Zeitachse bis 2020 sowie eine Klärung der mittelfristigen Emissionsziele in den USA, Indien und China blieben aber unklar und konnten auch in den nachfolgenden Verhandlungen auf der UN-Ebene nicht weiter geklärt werden.

Positionen der Hauptakteure

China hat jedoch zuletzt seine langjährige Opposition gegenüber bindenden Verpflichtungen zur Emissionsbeschränkung aufgegeben und sich bereit erklärt, die Kohlendioxid-Intensität im Vergleich zum Bruttoinlandsprodukt bis 2010 verbindlich um 20% reduzieren. Auch andere Schwellenländer haben sich zwischenzeitlich zu solchen Entkopplungsstrategien bereit erklärt. Brasilien will seine Entwaldungsrate bis 2018 deutlich senken und Indien trotz Wachstum seinen Pro-Kopf-Ausstoß dauerhaft unter dem Niveau der Industrieländer halten. Vorausgesetzt die Industrieländer erklären sich bereit, Ihnen in geeigneter Form durch Technologietransfer und zwischenstaatliche Finanzierungsprogramme auf diesem Weg zu unterstützen. Konkrete Zahlen dafür wurde nicht genannt, da es hierbei auch um Patentüberlassungen geht..

Die Positionen der einzelnen Akteuren haben dabei sehr viel mit Emissionsentwicklungen in den zurückliegenden Dekaden und den Prognosen ihrer zukünftigen Emissionen zu tun.

Japan z.B. hat sich im Kyoto-Protokoll dazu verpflichtet, den CO2-Ausstoß bis 2012 um sechs Prozent, gemessen am Basisjahr 1990, zu reduzieren. Sein neues Ziel für 2020 entspricht, darauf bezogen, nur einem Minus von acht Prozent. Grund: Die Emissionen sind zwischenzeitlich nicht nur nicht gesunken, sondern sogar um über sieben Prozent angestiegen. Bis 2020 kann daher nur eine Emissionsminderung von acht Prozent erbracht werden. Bis 2050 werden aber drastische Emissionsreduktionen zwischen 60 und 80% versprochen. Ob Japan diese Ziele erreichen kann, ist allerdings zweifelhaft: Das Land ist bereits jetzt die energieeffizienteste Volkswirtschaft der Welt. Die Energieversorgung des Inselreichs basiert zudem fast vollständig auf Atomkraft. Das Potenzial zu drastischen Emissionsminderungen ist daher begrenzt.

Die EU hat sich einseitig verpflichtet, 20 Prozent unter den Wert von 1990 zu kommen. Kommt es zu einem internationalen Abkommen, will die EU sogar eine Reduktion von 30% verpflichtend eingehen. Deutschland will in dem Fall minus 40% schaffen, um international Führungskraft zu zeigen und seine Vorreiterrolle zu wahren. Mittelfristig hat die EU eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um 80 bis 95% bis 2050 in Aussicht gestellt. Die Entwicklung dahin verläuft aber sehr disparat. Während in einigen Länden wie Deutschland und Großbritannien die Versprechen des Kyoto-Protokolls erfüllt und übererfüllt werden, sind die Südländer, insbesondere Italien und Spanien, teils weit weg von den gemachten Versprechen und müssen diese Lücke mit Hilfe der flexiblen Mechanismen (durch den Kauf Emissionsgutschriften aus Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern) auffüllen. Ein konkretes Volumen für die Finanzhilfen an die Entwicklungsländer hat die EU aber bisher noch nicht benannt. Sie schätzt den Bedarf an Anpassungsmitteln in den Entwicklungsländern bis 2020 auf rund 100 Milliarden Euro jährlich. 22 Milliarden bis 50 Milliarden Euro davon soll die internationale Staatengemeinschaft finanzieren. Die EU werde davon wiederum "ungefähr ein Drittel" tragen, erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel. Das entspräche bis zu 17 Milliarden Euro jährlich - damit nimmt die EU auch in der Finanzierungsfrage eine Führungsrolle in Sachen Klimawandel ein. In dem Zahlengewirr der Anpassungshilfen zeigt sich eine erhebliche Lücke in der ökonomischen Analyse: Es gibt bis heute keine verlässliche Basis zur Abschätzung von Anpassungskosten in den Entwicklungsländern. Damit werden Finanzhilfen zum Spielball von Verhandlungen, die eigentlich über Reduktionspflichten und damit Kosten in den Industrieländen gehen. In jedem Fall koppeln die jetzt verhandelten Finanzhilfen nicht an den tatsächlichen Bedarf in den Entwicklungsländern zurück, der weit darüber oder darunter liegen kann.

Die USA, so der amerikanische Chef-Delegierte Jonathan Pershing, wollen dem Kyoto-Protokoll nicht beitreten und streben auf Grundlage der Klimarahmenkonvention ein einziges "umfassendes Abkommen" an. Es gibt nach dem Regierungswechsel in Washington einen Politikwechsel. Das Repräsentantenhaus hat im Sommer ein Gesetzespaket verabschiedet, das erstmals Obergrenzen für den Ausstoß von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen festlegt. Der CO2-Ausstoß soll danach bis 2020 um 17% im Vergleich zum Jahr 2005 sinken. Im Vergleich zu 1990, das bei internationalen Verhandlungen zum Klimaschutz bislang als Basisjahr gilt, würden damit nur vier Prozent weniger Treibhausgase ausgestoßen. Bis zur Mitte des Jahrhunderts wird eine Verringerung um 80% gegenüber 2005 gefordert. Allerdings nur, wenn Schwellenländer wie China und Indien ebenfalls verifizierbare Emissionsreduktionspflichten eingehen. Kern des umfassenden neuen Abkommens soll die völkerrechtlich bindende Einbeziehung aller Konventionsvertragsstaaten in "substanzielle Reduktionsverpflichtungen" sein, also erstmalig auch der Entwicklungsländer. Dabei sollen drei Klassen von Ländern unterschieden werden: Auf der einen Seite die Industriestaaten, die sich wie bisher zu festen, quantitativen Reduktionszielen zu festgelegten Zeitpunkten verpflichten. Und auf der anderen Seite die ärmsten Entwicklungsländer, die nicht oder kaum in die Pflicht genommen werden. Dagegen sollen wirtschaftlich rasch aufstrebende Schwellenländer - China, Indien und Korea nennt Pershing als Beispiel und verweist dabei auf Studien, die zeigen, dass die größte Zunahme von Emissionen sich in den Entwicklungsländern vollzieht - einen substanziellen Beitrag zur Trendwende bei dem Weltemissionen leisten.

Die Entwicklungsländer zeigten sich von dem Verhandlungsverlauf derweil mehr als enttäuscht. Sie sehen in den Verhandlungsentwicklungen der letzten Zeit den Versuch der Industrieländer, das Kyoto-Protokoll zu Fall zu bringen. Gambia, das für die Gruppe der afrikanischen Länder in Kopenhagen spricht, verweigerte im Namen der aller afrikanischen Länder jede weitere Mitarbeit in Barcelona , solange es keine klaren Reduktionsziele für die Industrieländer aus der Fortführung des Kyoto-Prokolls gibt. Auch China und die G77 erklären, dass es ohne klar definierte Einschnitte in den Emissionen der Industrieländer bis 2020 perspektivisch auch keine Schritte zur Verringerung von Emissionen in den Entwicklungsländern geben wird. Gefordert wird von den Entwicklungsländern, dass die Industrieländer (unter Einschluss der USA) eine Emissionsminderung von mindestens 40% (gegenüber 1990) bis zum Jahr 2020 erbringen. Gleichzeitig sollen die Industrieländer Finanzmittel für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels in den Entwicklungsländern von mindestens 0,5% des Sozialprodukts (Forderung der G77 und China) bis zu 1,7% des Sozialprodukts (Forderung der AOSIS-Staaten, AOSIS: Alliance of Small Island States) bereitstellen. Dies entspräche zwischen 250 und 750 Milliarden US-Dollar pro Jahr. Wie sich dieser Konflikt in Kopenhagen entwickeln wird, ist schwer abzuschätzen. Die Arbeitsgruppe Kyoto in Barcelona konnte sich jedenfalls nicht darauf einigen, einen gemeinsamen Verhandlungstext in diesen zentralen Fragen einzureichen. Stattdessen werden nun einzelne Länder eigene Vorschläge machen.

Auch Yvo de Boer, Chef des UN-Klimarats und Verhandlungsleiter in Kopenhagen, forderte die Industrieländer zu ehrgeizigeren Zielen auf: Unter günstigsten Annahmen würden die derzeitigen Vorschläge der Industriestaaten auf eine Verringerung der Emissionen um 24 Prozent hinauslaufen. Allerdings seien in dieser optimistischen Zahl die USA und Russland noch nicht enthalten, räumte er ein. Um die schlimmsten Folgen des Klimawandels abzuwenden, sei es nötig, 25 bis 40 Prozent einzusparen. Er räumte allerdings in Barcelona ein, dass dieses Ziel für viele Industrieländer eine schwere Last sei. Als nötiges Finanzvolumen für die Unterstützung der Anpassungsmaßnahmen in den Entwicklungsländern schätzt er eine Summe von 100 Milliarden US-Dollar. Insgesamt erwartet er einen weltweiten Aufwand für Mitigation und Adaptation von 300 Milliarden Dollar pro Jahr.

Fazit

Die Verhandlungspositionen der Nationen in Kopenhagen liegen noch weit auseinander - sowohl in den gegenseitigen Erwartungen bezüglich der Emissionsreduktion als auch in der Einschätzung der nötigen Mittel zur Unterstützung der Entwicklungsländer bei ihren Reduktions- und Anpassungsstrategien. Zu einem rechtlich bindenden Abkommen wird es deshalb in Kopenhagen voraussichtlich nicht kommen. Entscheidend für die Beurteilung des Erfolgs von Kopenhagen wird sein, ob die Vereinten Nationen politisch auf dem Weg zu mengenmäßig definierten mittelfristigen Zielen bis 2020 Schritte vorankommen. Diese Klärungen und Erklärungen im Bereich der mittelfristigen Ziele und der Finanzmittel scheinen möglich.

Kurzer geschichtlicher Abriss der Klimarahmenkonvention und des Kyoto Protokolls
Die internationalen Anstrengungen zum Schutz des Weltklimas begannen mit der Annahme der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) auf dem so genannten Umweltgipfel in Rio de Janeiro (1992). Hier stimmte die Weltgemeinschaft - immerhin 192 Staaten - darin überein, dass die Konzentration von Treibhausgasen auf einem Niveau stabilisiert werden muss, das Gefahren für das Klimasystem der Erde, die Menschen und die Natur vermeidet. Im Dezember 1997 einigten sich die Industriestaaten, mit ihnen die Transformationsökonomien in Mittel- und Osteuropa, bei einem Treffen der UN in Kyoto auf einem gesonderten Vertragstext, der als Kyoto-Protokoll (kurz: KP) bezeichnet wird. Das KP legt fest, dass die so genannten Annex-B Staaten (Industrienationen und Transformationsökonomien) ihre Treibhausgasemissionen für sechs Gase um 5,2% gegenüber 1990 im Verpflichtungszeitraum 2008-2012 verringern müssen. Die Ziele für die Emissionsminderung differieren dabei zwischen den einzelnen Staaten. Die EU z.B. hat sich auf eine Emissionsreduktion von acht Prozent verpflichtet. Das Kyoto-Protokoll ist seit Februar 2005 rechtsverbindlich für 184 Unterzeichnerstaaten; nicht dabei die USA, die das Kyoto-Protokoll wegen politischer Widerstände im Senat nicht ratifiziert haben. Im Kyoto-Protokoll (Art. 3.9) ist festgelegt, dass sieben Jahre vor Ablauf der Verpflichtungsperiode eine Neuverhandlung der Emissionsreduktionspflichten der Vertragstaaten erfolgen muss. Seit 2005 gibt es einen politischen Dialog darüber, der auf dem Gipfeltreffen in Bali (2007) zu dem Auftrag führte, in zwei parallelen Verhandlungspfaden - Kyoto-Folgeabkommen und langfristige Kooperation zum Schutz des Weltklimas - zu einer Einigung in Kopenhagen zu kommen, die sämtliche Nationen (damit auch die USA, China und Indien) einbezieht.

Weitere Informationen:
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